Marchés publics : factures impayées, qui poursuivre : la commune ou son mandataire ?
Publié le :
16/06/2025
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Une entreprise réalise des travaux pour le compte d'une commune. Mais le contrat n'a pas été signé directement par le maire : il l'a été par une société communale agissant comme mandataire de la commune. Lorsque les factures restent impayées, contre qui faut-il agir ? La commune ? La société mandataire ? Les deux ? Dans une décision rendue le 29 avril 2025 dans une affaire venue de Guadeloupe, la cour administrative d'appel de Bordeaux apporte une réponse claire : le seul interlocuteur juridique de l'entreprise, c'est la collectivité publique elle-même.
Pour comprendre l'enjeu de cet arrêt, il faut commencer par expliquer ce qu'est un mandat de maîtrise d'ouvrage. Lorsqu'une commune décide de réaliser des travaux importants, construction d'un équipement public, rénovation d'un quartier, aménagement d'une zone urbaine, elle est juridiquement le maître d'ouvrage : c'est elle qui décide, qui finance, et qui sera propriétaire de l'ouvrage à la fin.
Mais une commune, surtout de taille modeste, ne dispose pas toujours en interne des compétences techniques et administratives nécessaires pour piloter un projet complexe. La loi du 12 juillet 1985, dite « loi MOP » (maîtrise d'ouvrage publique), lui permet alors de confier ces missions à un mandataire : un organisme spécialisé, souvent une société d'économie mixte locale ou une société publique locale, qui agit au nom et pour le compte de la collectivité.
Le mandataire signe les marchés, suit les chantiers, vérifie les factures, dialogue avec les entreprises. Mais il ne fait pas tout cela pour son propre compte, il agit comme un représentant. La commune, elle, reste juridiquement le donneur d'ordre. C'est précisément cette distinction technique qui se trouve au cœur du litige tranché par la cour administrative d'appel de Bordeaux.
Une commune de Guadeloupe lance une opération de rénovation urbaine. Pour la piloter, elle conclut une convention de mandat avec une société communale, agissant comme mandataire de maîtrise d'ouvrage. Cette dernière passe alors un marché public de travaux avec une entreprise, qui se voit attribuer un lot.
Les travaux sont réalisés et réceptionnés. Mais l'entreprise constate que plusieurs factures restent impayées. Elle adresse une réclamation à la commune, qui ne donne pas suite. L'entreprise saisit alors le tribunal administratif de la Guadeloupe et demande la condamnation solidaire de la commune et de son mandataire au paiement des sommes dues.
Par un jugement du 30 juin 2023, le tribunal administratif tranche : il met hors de cause le mandataire et ne condamne que la commune. Mécontente, celle-ci fait appel devant la cour administrative d'appel de Bordeaux, compétente, rappelons-le, pour les affaires venues des juridictions administratives de Guadeloupe, Martinique, Guyane et de l'ensemble du grand Sud-Ouest.
La position de la commune devant la cour : ce n'est pas à elle qu'il fallait demander des comptes, mais à la société mandataire qui avait géré le marché, d'autant plus, plaidait-elle, qu'elle avait déjà donné quitus à son mandataire (c'est-à-dire approuvé sa gestion).
Par son arrêt du 29 avril 2025, la cour administrative d'appel de Bordeaux confirme la décision du tribunal de la Guadeloupe et rejette l'argumentation de la commune.
Elle pose un principe net, qui mérite d'être lu attentivement :
« Il appartient aux constructeurs, s'ils entendent obtenir la réparation de préjudices consécutifs à des fautes du mandataire du maître d'ouvrage dans l'exercice des attributions qui lui ont été confiées, de rechercher la responsabilité du maître d'ouvrage, seule engagée à leur égard, et non celle de son mandataire, y compris dans le cas où ce dernier a signé les marchés conclus avec les constructeurs, dès lors qu'il intervient au nom et pour le compte du maître d'ouvrage, et n'est pas lui-même partie à ces marchés. »
La règle est limpide : c'est toujours contre la collectivité publique qu'il faut agir, jamais contre son mandataire, même si c'est ce dernier qui a matériellement signé le marché. Le mandataire n'est, en effet, qu'un représentant agissant au nom et pour le compte de la collectivité ; il n'est pas, juridiquement, partie au contrat. Le seul lien contractuel se noue entre l'entreprise et la commune.
Cette solution s'inscrit dans une logique juridique très ancienne, celle du mandat, qui figure dans le Code civil depuis 1804. Le mandataire est celui qui agit pour autrui : il prête sa signature, son temps, son expertise, mais les effets de son action se produisent dans le patrimoine du mandant, pas dans le sien.
Si l'on transpose ce principe à la maîtrise d'ouvrage publique, cela signifie que la société d'économie mixte ou la société publique locale qui pilote un chantier au nom d'une commune agit, certes, en première ligne, mais pour le compte de cette commune. Si elle commet des fautes, défaut de suivi, paiement tardif, mauvaise exécution du marché, ce sont les droits et obligations de la commune qui en sont affectés, pas ceux du mandataire lui-même.
Cette construction juridique présente un avantage majeur pour les entreprises de travaux publics : elles savent toujours, avec certitude, contre qui agir. Pas de doute, pas de zone grise, pas de risque de se tromper de défendeur, ce qui pourrait conduire au rejet de la demande pour défaut d'intérêt à agir ou pour absence de qualité.
L'arrêt du 29 avril 2025 ne dit pas que le mandataire est à l'abri de toute responsabilité : il dit simplement que ce n'est pas l'entreprise de travaux qui peut le poursuivre directement. Ce qui ne signifie pas que la commune, après avoir été condamnée à payer, doive supporter seule les conséquences d'une éventuelle faute de son mandataire.
La cour administrative d'appel rappelle expressément que la commune, condamnée envers l'entreprise, peut appeler en garantie son mandataire sur le fondement du contrat de mandat qu'elle a conclu avec lui. Autrement dit : la commune paie d'abord l'entreprise (parce que c'est elle, et elle seule, qui était engagée), puis se retourne contre son mandataire pour obtenir, le cas échéant, le remboursement.
La cour précise également que le « quitus » donné par la commune à son mandataire, c'est-à-dire l'approbation de sa gestion en fin d'opération, est sans incidence sur les droits de l'entreprise. Le quitus ne lie que la commune et son mandataire, dans leurs rapports internes ; il ne peut être opposé à un tiers comme l'entreprise titulaire du marché.
Au final, la cour confirme la condamnation de la commune au paiement de plus de 28 000 euros d'intérêts moratoires pour les retards de paiement subis par l'entreprise. Une somme non négligeable, qui rappelle aux collectivités publiques l'importance d'une gestion rigoureuse des paiements dans les marchés de travaux.
L'arrêt est rendu dans une affaire guadeloupéenne, mais sa portée est générale. De nombreuses collectivités, communes, communauté d'agglomération, communautés de communes, recourent au mandat de maîtrise d'ouvrage pour piloter leurs opérations de construction et d'aménagement.
Pour les entreprises du BTP, l'arrêt du 29 avril 2025 est riche d'enseignements. Confrontées à des factures impayées ou à des retards persistants, elles savent désormais avec certitude contre qui diriger leur action : contre la collectivité maître d'ouvrage, et non contre la société mandataire. Cette clarification est précieuse, car en cas d'erreur de défendeur, le contentieux peut s'enliser durablement, voire échouer.
Pour les collectivités territoriales et leurs satellites, la décision rappelle que la délégation de la maîtrise d'ouvrage à un mandataire n'est pas un transfert de responsabilité : c'est un transfert d'exécution. La collectivité reste l'interlocuteur juridique unique des constructeurs. Il lui appartient, en interne, de bien rédiger sa convention de mandat pour pouvoir, le cas échéant, se retourner efficacement contre son mandataire fautif.
Ce qu'il faut retenir :
• Pour les entreprises de travaux : en cas de litige sur l'exécution d'un marché public passé via un mandataire, l'action doit être dirigée exclusivement contre la collectivité maître d'ouvrage, jamais contre le mandataire, même si c'est ce dernier qui a signé le marché.
• Pour les collectivités : déléguer à un mandataire ne libère pas de la responsabilité contractuelle. La commune reste l'unique débiteur des entreprises titulaires des marchés.
• L'appel en garantie : la commune condamnée peut, en interne, se retourner contre son mandataire fautif sur le fondement du contrat de mandat.
• Le quitus est inopposable au tiers : l'approbation interne de la gestion du mandataire par le maître d'ouvrage ne fait pas obstacle au paiement des entreprises créancières.
• Le délai pour agir : la prescription quadriennale de la loi du 31 décembre 1968 court à compter de la date d'exigibilité des sommes, l'entreprise dispose donc, en principe, de quatre ans pour saisir le juge administratif.
Patrick Lingibé, cabinet JURISGUYANE
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